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吉林省人民政府办公厅转发
省财政厅省发展改革委人民银行
长春中心支行关于
在公共服务领域推广政府
和社会资本合作模式管理实施办法的通知

吉政办发〔2015〕55号

时间:2015-12-27 10:50 来源:
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各市(州)人民政府,长白山管委会,各县(市)人民政府,省政府各厅委办、各直属机构:

省财政厅、省发展改革委、人民银行长春中心支行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式管理的实施办法》已经省政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

吉林省人民政府办公厅

2015年11月2日


关于在公共服务领域推广政府
和社会资本合作模式管理的实施办法

省财政厅 省发展改革委 人民银行长春中心支行


第一章 总则

第一条 为加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场,根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)等有关要求,结合我省实际,制定本办法。

第二条 在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发展改革委令第25号,以下简称《管理办法》)执行。在新建公共服务项目中,大力增加采用政府和社会资本合作模式的比例。

第三条 采用政府和社会资本合作模式的基本原则。

依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。

重诺履约。坚持政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,树立契约理念,平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

公开透明。实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

积极稳妥。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。

第四条 鼓励各地政府及行业主管部门运用政府和社会资本合作模式改造存量政府债务项目。融资平台公司属于地方政府存量债务中的项目,适宜以政府和社会资本合作模式运营的,要优先考虑改造成政府和社会资本合作模式,腾出更多资金用于重点民生项目建设。

第二章 项目发起

第五条 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。各级行业主管部门为政府发起方,如由社会资本发起,则由社会资本以项目建议书的方式向行业主管部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

第六条 行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目,报同级财政部门评审。积极运用转让 —运营 —移交(TOT)、改建—运营 —移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力。

第七条 各级财政部门要会同发展改革部门按照财政部政府和社会资本合作综合信息平台系统要求建立本级政府和社会资本合作项目库,分别负责向上级财政、发展改革部门上报政府和社会资本合作项目。政府和社会资本合作项目库分为储备项目库、实施项目库和示范项目库。采用政府和社会资本合作模式新建或存量改造的项目信息应录入储备项目库,通过物有所值评价和财政承受能力论证后进入实施项目库,经省财政厅审核上报财政部批准后进入示范项目库。

第八条 各级财政部门负责收集同级行业主管部门上报的潜在政府和社会资本合作项目,会同行业主管部门进行评估筛选,确定备选项目,将项目信息录入储备项目库,并制定项目年度和中期开发计划。各级财政部门要将本级储备项目库信息上报省财政厅,并及时将项目进展情况录入财政部政府和社会资本合作项目综合信息平台系统。

第九条 省财政厅按照信用跟踪、动态管理、有进有出等原则选择合格咨询机构、法律机构、会计师事务所、资产评估机构以及行业专家组建政府和社会资本合作咨询服务机构库,将咨询服务机构库相关信息录入财政部政府和社会资本合作项目综合信息平台系统,以协助各级财政部门开展相关工作。

第三章 项目准备

第十条 各级政府和行业主管部门或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

第十一条 项目实施机构组织编制项目初步实施方案,方案包括项目概况、风险分配框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等情况。新建、改建项目初步实施方案应附带项目产出说明;存量项目初步实施方案应附带存量公共资产的历史资料、项目产出说明。

第十二条 各级财政部门要会同项目实施机构对纳入储备项目库的政府和社会资本合作项目初步实施方案进行物有所值评价。物有所值评价分定性评价和定量评价。

第十三条 物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性等六项基本评价指标,以及不少于三项补充评价指标。要组建定性评价专家组,专家组由不少于7名专家组成,至少包括财政、行业、工程技术、金融财务、项目管理和法律专家各1名。具体评价方法按照财政部《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》(财办金〔2015〕86号)执行。

第十四条 物有所值定性评价的结论分为 “通过定性评价 ”和 “未通过定性评价 ”。通过定性评价的项目,可进行财政承受能力论证;未通过定性评价的项目,不得采用政府和社会资本合作模式。

第十五条 当前物有所值定量评价主要发挥收集、统计、分析数据以及评价政府和社会资本合作成效等作用。在采用政府和社会资本合作模式论证过程中,定量评价结论可作为决策参考依据;在项目执行期和移交后,定量评价可分别作为项目中期评估和后评价的一部分。

第十六条 各级财政部门在完成物有所值评价工作后,要组织编制物有所值评价报告,并报省财政厅备案。省财政厅每半年将全省的政府和社会资本合作项目物有所值评价报告信息报送财政部备案。

第十七条 通过物有所值评价的政府和社会资本合作项目,要进行财政承受能力论证。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法。各级财政部门应当会同行业主管部门及项目实施机构,共同开展政府和社会资本合作项目财政承受能力论证工作。论证方法按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)执行。

第十八条 各级财政部门在完成单个项目财政承受能力论证后,要汇总年度全部已实施和拟实施的政府和社会资本合作项目进行财政承受能力评估,包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。每一年度地方政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

第十九条 省财政厅负责汇总统计省内全部政府和社会资本合作项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。每年年末各级财政部门要将本级全部政府和社会资本合作项目财政支出责任报送省财政厅。

第二十条 通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,实施机构要将项目初步实施方案报同级财政、发展改革及相关部门进行联审,联审通过后由行业主管部门报同级政府审定。各级财政部门在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

第二十一条 项目初步实施方案未通过物有所值评价和财政承受能力论证的,可在初步实施方案调整后重新论证;经重新论证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。各级财政部门要在省财政厅政府和社会资本合作咨询服务机构库中聘请专业咨询机构协助进行物有所值评价和财政承受能力论证工作。

第四章 项目采购

第二十二条 政府和社会资本合作项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据采购需求特点,依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律、法规规定及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。

第二十三条 政府和社会资本合作项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本方和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。预留给社会资本方提交申请文件的时间不少于15个工作日。

第二十四条 资格预审公告应当在省财政厅指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的,应当通知项目实施机构。项目实施机构可以视具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

第二十五条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组,负责政府和社会资本合作项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的三分之二。评审专家可以由项目实施机构从财政部门政府和社会资本合作咨询服务机构库内自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加评审。

第二十六条 政府和社会资本合作项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审;经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的,可以依法变更采购方式。资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本方,并将资格预审的评审报告提交同级财政部门。

第二十七条 项目实施机构应当组织社会资本方进行现场考察或者召开采购前答疑会,但不得单独或者分别组织只有一家社会资本参加的现场考察和答疑会。

第二十八条 政府和社会资本合作项目采购评审结束后,项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定,但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表,以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的项目,谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

第二十九条 采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

第三十条 确认谈判完成后,项目实施机构应与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

第三十一条 已经建立现代企业制度、实现市场化运营的政府融资平台公司,其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的,可作为社会资本方参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。

第三十二条 各级财政部门应当依据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)加强对政府和社会资本合作项目采购活动的监督检查。

第五章 项目执行

第三十三条 政府指定相关机构(不包括机关部门和一类事业单位)可依法与中标社会资本设立特殊项目公司(SPV)。原则上特殊项目公司中政府资本不控股,也不直接参与经营管理。组建的特殊项目公司要按现代企业制度要求,建立健全法人治理结构,遵守市场经营原则,依法承担项目建造、运营、技术风险,并要依据最终确定的项目实施方案向有关部门及时办理项目相关审批手续,需要政府授予特殊项目公司特许经营权的,要按照《管理办法》执行。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立特殊项目公司。

第三十四条 项目融资由社会资本或特殊项目公司负责。社会资本或特殊项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

第三十五条 项目合同中涉及的政府支付义务,各级财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

第三十六条 项目实施机构要会同行业主管部门、社会资本方和第三方咨询机构协商订立合同,重点关注项目的功能和绩效、付款和调整机制、争议解决机制、退出机制等关键环节,因地制宜地研究完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。具体合同文本订立按照《财政部关于政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)和省财政厅有关规定执行。

第三十七条 政府和社会资本合作项目合同中政府不得做出回购、保证收益等承诺,也不得有 “明股暗债 ”等变相将应由社会资本承担的债务和风险转嫁给政府的条款。

第三十八条 项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或特殊项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案。

第三十九条 社会资本或特殊项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。

第四十条 在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作,具体参照《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕156号)。

第四十一条 项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报同级财政部门备案。

第四十二条 政府相关职能部门应根据国家相关法律、法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或特殊项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第四十三条 政府、社会资本或特殊项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。

第四十四条 社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的,可向政府职能部门提请监督检查。

第六章 项目移交

第四十五条 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,代表政府收回合同约定的项目。

第四十六条 项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

第四十七条 项目移交工作组根据项目合同约定,制定资产评估和性能测试方案,可委托具有相关资质的资产评估机构,严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。

第四十八条 采用有偿移交的政府和社会资本合作项目,原合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照 “恢复相同经济地位”原则,依据项目移交工作组对移交资产进行的资产评估结果拟定补偿方案,经同级财政部门审定,报同级政府审核。审核同意后由项目实施机构与社会资本方签订补偿协议;无法达成协议的,可提起行政诉讼。

第四十九条 采用无偿移交的政府和社会资本合作项目,原合同中应明确约定在移交前不低于一年时间内,将特殊项目公司的营业收入纳入政府指定的专户进行监管。项目移交验收合格后,将专户管理的营业收入返还特殊项目公司;项目移交验收不合格的,移交工作组应要求社会资本或特殊项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函,所产生的费用由专户管理的营业收入列支。

第五十条 各级财政部门要督促同级行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标、实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

第七章 扶持政策

第五十一条 省财政厅联合各级财政部门与相关机构、企业等共同设立政府和社会资本合作融资支持基金,主要通过股权、债权、担保等方式为政府和社会资本合作项目提供融资支持,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性,待项目条件改善后基金择机退出,对市场不产生挤出效应,基金收益按照《中华人民共和国公司法》和基金章程有关规定进行管理和分配。

第五十二条 为支持将存量政府债务项目转型成政府和社会资本合作模式,按照财政部有关规定,省财政厅设立政府和社会资本合作以奖代补资金。中央和省级以奖代补资金主要用于按化解存量政府债务一定比例给予奖励,以及支持政府和社会资本合作项目落地实施。以奖代补资金的管理、使用、分配办法另行制定。

第八章 组织保障

第五十三条 各级财政部门作为政府和社会资本合作管理工作牵头部门,要根据本地区实际情况,建立专门的政府和社会资本合作项目管理机构(PPP管理中心),统筹管理本地政府和社会资本合作的政策研究、咨询培训、信息统计,绩效评价等工作。各相关部门要认真履行职责,加强沟通,密切配合,将政府和社会资本合作管理工作落到实处。

第九章 附则

第五十四条 各地政府和社会资本合作项目不按本办法规定流程执行的,不享受本办法规定的扶持政策。第五十五条 各级财政部门可结合实际情况,制定本级政府和社会资本合作项目管理实施细则。

第五十六条 本办法自印发之日起实施。

第五十七条 本办法由省财政厅负责解释。

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